UE: la crisi finanziaria nuovo banco di prova per le relazioni franco-tedesche

La crisi del sistema monetario europeo degli ultimi mesi, innescato dalle difficoltà economiche mondiali e dalle vicende finanziarie greche, ha scosso i mercati internazionali ed ha reso ancora più evidente la necessità di procedere ad una riforma strutturale dei meccanismi di controllo dei deficit pubblici nazionali. Il ritardo con cui i leader europei sono faticosamente giunti ad un compromesso circa gli aiuti da concedere ad Atene ed i cambiamenti da introdurre nell’Unione Economica e Monetaria (UEM), ha contribuito a mettere in luce le forti divergenze tra Francia e Germania, considerate storicamente i punti cardini di ogni avanzamento nel processo di costruzione comunitario. Quali sono, e sono stati, i punti di frizione franco-tedeschi? E soprattutto, si è trattato di difficoltà temporanee, o ci troviamo di fronte ad un cambiamento di visioni comuni tra Parigi e Berlino circa il percorso comunitario? L’evidenza dimostra che si è rivelata una querelle momentanea. Differenze strutturali nei rispettivi sistemi economici hanno inevitabilmente portato i due partner ad avere visioni diverse, seppur complementari, circa il ruolo dell’UE nelle politiche nazionali; tuttavia, l’esigenza di giungere ad un accordo che soddisfacesse al meglio i 27 Stati membri ha spinto la Cancelliera Merkel ed il Presidente Sarkozy a trovare comunque dei punti in comune sul programma di risanamento dell’UEM. Il motore franco-tedesco sembra dunque, ancora una volta, essere al sicuro.

Le difficoltà economiche e finanziarie dell’UE

La crisi economica globale ed i problemi finanziari della Grecia degli ultimi mesi hanno provocato la più grave destabilizzazione nel funzionamento dell’unione economica e monetaria in Europa, a partire dalla sua istituzionalizzazione ufficiale con il trattato di Maastricht del 1992. Il meccanismo di concertazione comunitario ha mostrato, ancora una volta, tutti i limiti e le difficoltà nel riuscire a pervenire, entro brevi termini, ad una posizione ed un fronte comune in grado di soddisfare le posizioni di tutti i Paesi membri.

Prima di tutto, l’UE non si è rivelata in grado gestire al meglio la crisi, agendo preventivamente sui debiti sovrani e mettendo in guardia gli Stati contro evidenti eccedenze; in secondo luogo, il Consiglio dei Ministri dell’economia e delle Finanze (Ecofin) ha tentennato troppo a lungo prima di approvare definitivamente, lo scorso 9 maggio, il fondo di 750 miliardi di euro (comprensivo di un budget di 250 miliardi di euro  proveniente dal FMI) messo a disposizione per stabilizzare la zona euro e garantire, al contempo, un aiuto a tutti i Paesi (come la Grecia, destinataria di un piano di salvataggio di 110 miliardi di euro) in evidente difficoltà finanziaria. Il ritardo con cui i leader europei sono giunti ad una decisione condivisa non ha fatto altro che incentivare la speculazione sui mercati, aggravando ulteriormente il quadro economico e finanziario dell’UE.

Sulla capacità dei 27 di pervenire ad un accordo hanno pesato dinamiche interne tedesche, non volendo la Merkel (costretta a fronteggiare il più vistoso calo di popolarità dalla sua ascesa al governo) sbilanciarsi con “concessioni” alla zona euro troppo penalizzanti a ridosso delle imminenti elezioni in Nordrhein Westfallen, il land più popoloso ed uno tra i più ricchi, oltre che differenti visioni di Francia e Germania sui meccanismi di risanamento dell’UEM e di probabili - ed auspicate - riforme delle istituzioni.

Sin dalla presidenza francese europea nel secondo semestre 2008, infatti, i due “motori” dell’UE si sono trovati in disaccordo a più riprese e su vari fronti, nel tentativo di pervenire ad una risposta comune alla crisi economica: piani di salvataggio delle banche, creazione di un fondo sovrano europeo, opportunità di un piano di rilancio comunitario ed instaurazione di un governo economico comune – sostenuto in primis dal presidente francese Sarkozy. La crisi dell’unione monetaria, seguita ai gravi problemi finanziari della Grecia, ha indotto nuovamente Parigi e Berlino su posizioni opposte, sia per quanto concerne le modalità di aiuto ad Atene (tempi ed ampiezza dei fondi), sia per quanto riguarda il piano di stabilizzazione della zona euro e le necessarie riforme, in termini di istituzioni e di regolamento, dell’UEM.

La querelle franco-tedesca: i punti di frizione

Le recenti divergenze tra i due Paesi sono state a più riprese sottolineate ed esacerbate da gran parte della stampa internazionale, dando luogo a scambi pubblici di idee particolarmente significativi. In Francia, l”egoismo” del governo tedesco è stato più volte denunciato appellandosi al suo modello di esportazione, dipingendo l’ ”ingombrante” vicino come un Paese che vive esclusivamente per la crescita degli scambi – anche a rischio di far precipitare l’Europa nella recessione -, e criticandolo a causa delle proprie esitazioni di fronte alla crisi greca. In Germania, d’altro canto, le numerose rivendicazioni francesi hanno provocato vive reazioni. L’insistenza di Parigi sulla necessità di creare un governo economico europeo e le pressioni sulla riforma del patto di Stabilità e Crescita hanno fatto dubitare il governo tedesco circa la reale intenzione francese di tener fede ai principi fondanti l’UEM, considerati condizione sine qua non dalla Germania: indipendenza della BCE, incaricata di garantire prima di tutto la stabilità dei prezzi, clausola del non opting out e responsabilità nazionali circa gli eccessivi debiti pubblici.

Nello specifico, la Francia ha insistito soprattutto sulla creazione di un governo economico comprensivo dei 16 Stati dell’Eurozona, completo di una propria amministrazione. Questo è proprio ciò che la Germania non voleva. La Merkel ha sempre puntato, piuttosto, sulla necessità di includere nel progetto tutti e 27 i Paesi membri dell’UE: secondo la visione tedesca, sarebbe stato meglio un governo basato sul mercato unico, comprensivo anche dei Paesi dell’Est, tra cui la Polonia - zona di influenza diretta tedesca – e del Nord Europa, stabili invece dal punto di vista economico.

Dal canto suo, la Germania ha posto in primo piano la disciplina delle politiche fiscali nazionali e le misure di austerità, oltre alla penalizzazione dei deficit cronici con possibili esclusioni dalla zona euro: tutte questioni mal sopportate da Parigi e considerate come una violazione dell’idea europeista.

Il piano di riforma UEM

Lo spirito comunitario ha, tuttavia, avuto la meglio; sono stati tutti concordi, d’altronde, nell’ammettere che ogni tentativo di stabilizzazione della zona euro non avrebbe prodotto alcun tipo di beneficio senza il compromesso di due tra i Paesi più importanti: la Francia con il suo “peso” politico e la Germania con la sua influenza economica preponderante. Grazie agli sforzi comuni ed alle dichiarazioni franco-tedesche di volere continuare a parlare “con una voce unica”, esortando la commissione Barroso ad accelerare i lavori in vista delle riunioni Ecofin decisive, l’incontro tra i Ministri dell’economia e delle finanze europei del 17 giugno scorso ha spianato la strada ad un accordo finale, che prevede:

- una disciplina dei deficit nazionali ed una maggiore trasparenza delle banche;
- la creazione di un governo economico comune, finalizzato a permettere agli Stati membri un migliore coordinamento delle proprie politiche nazionali (tuttavia questo si realizzerà a livello di UE e non di Paesi in zona euro (come proposto sin dall’inizio dalla Francia);
- una riforma del patto di Stabilità e Crescita, considerato ormai superato nei suoi parametri;
- introduzione di una tassa sulle banche ed impegno – successivamente fallito – dell’UE a sollevare e far approvare in sede G20 un tassa mondiale sulle transazioni finanziarie.

Rimangono ancora delle incertezze, invece, circa la proposta franco-tedesca di proibire il diritto di voto ai Paesi troppo lassisti circa le politiche di risanamento e controllo dei debiti nazionali. Come se non bastasse il 21 luglio scorso, in occasione del Consiglio dei Ministri tenutosi Parigi, a cui ha preso parte, per la prima volta, il Ministro dell’Economia tedesco Wolfang Shauble, Francia e Germania hanno presentato al Presidente dell’UE, Herman Van Rompuy, incaricato di coordinare i lavori preparatori per la governance economica europea, una quindicina di punti, sotto forma di dichiarazione comune, considerati vitali per evitare una nuova “crisi greca” in seno all’Europa: questi si basano, soprattutto, sul controllo a priori delle politiche fiscali ed economiche dei Paesi membri, oltre alla già discussa possibilità di presentare sanzioni e di sospendere il diritto di voto a tutti coloro che infrangano il Patto di Stabilità – oggetto di riforma dei lavori comunitari - in maniera grave e continuativa.

L’unione nella diversità

Insomma, a tutt’oggi, sembra che gli sforzi congiunti dei Paesi UE e la rinnovata collaborazione franco-tedesca stiano permettendo la lenta ripresa dei mercati finanziari europei. In un’Europa indebolita economicamente, come risultato della crisi finanziaria mondiale, e divisa circa la sicurezza energetica, i rapporti con la Russia, i futuri allargamenti e le riforme interne, la leadership di Parigi e Berlino si rivela più che mai necessaria. Secondo Frank Bassner, direttore dell’Istituto franco-tedesco a Ludwigsburg, “non ci sarebbe integrazione europea, e quindi il mercato unico, l’euro, l’Airbus e la BCE senza il coordinamento di Francia e Germania. Il problema è che Sarkozy e la Merkel hanno sempre avuto un rapporto conflittuale: entrambi vogliono essere i leader d’Europa”.

Dopo la vittoria nel 2005 Angela Merkel ha cercato di mantenere l’autorità e il prestigio della Germania in Europa e nel mondo, riallacciando in primis i rapporti con gli USA, in seguito ai contrasti circa la guerra in Iraq. In Francia due anni dopo è giunto al potere Sarkozy, ben determinato a ricondurre Parigi al centro delle questioni europee. Un primo motivo di tensione tra i due è stata la mancata ratifica da parte del governo irlandese del Trattato di Lisbona, su cui avevano puntato molto entrambi per rafforzare, soprattutto sul piano della politica estera, la credibilità del blocco europeo: mentre però la Cancelliera tedesca aveva invitato alla prudenza ed alla nuova concertazione, il Presidente francese non si era limitato a criticare Dublino, arrivando piuttosto a proporre un’Europa a due velocità, all’interno della quale la via delle riforme sarebbe stata percorsa esclusivamente dai Paesi più disponibili all’integrazione. La Merkel ne aveva subito approfittato per criticare pubblicamente la proposta francese.

Tuttavia, al di là delle differenti personalità dei leader, le relazioni franco-tedesche, seppur indubbiamente alla base delle principali conquiste nel percorso comunitario, non sono sempre state facili, ma caratterizzate piuttosto da oggettive liaison di interessi e continui sforzi per cercare posizioni comuni, laddove queste non fossero troppo evidenti.

George Pompidou, conservatore, e Willy Brandt, socialdemocratico, erano lontani dal parlare con un’unica voce, così come François Mitterrand, socialista, ed Helmut Kohl, conservatore, impiegarono quasi due anni per instaurare un soddisfacente modus vivendi. Entrambi finirono per collaborare per la creazione dell’euro, sebbene con differenti motivazioni: per la Francia, l’UEM avrebbe rappresentato un modo per “imbrigliare” alla causa comunitaria una Germania riunificata e forte economicamente; per Kohl, la rinuncia alla stabilità del marco – seppur sotto una serie di garanzie europee, quali l’istituzionalizzazione della BCE a modello della Banca centrale tedesca e i parametri di Maastricht da rispettare per l’ingresso nella moneta unica – rappresentava il prezzo da pagare per far accettare ai partner europei l’unificazione tedesca, alla cui causa aveva affidato un intero progetto politico, e dimostrare la volontà di Bonn di continuare a progredire lungo il percorso dell’integrazione. Anche Shroeder e Chirac non iniziarono al meglio la propria collaborazione; e tuttavia, non esitarono a creare con la Russia un fronte coeso, capace di criticare e contrapporsi all’intervento americano in Iraq. 

Differenze strutturali e possibili elementi di complementarietà

Come messo in evidenza dall’IFRI (Istituto francese di relazioni internazionali), le recenti controversie franco-tedesche devono essere considerate inevitabili, poiché nascono da due differenti percezioni del ruolo che l’UE è chiamata a svolgere nelle rispettive politiche economiche nazionali.

La Francia, secondo la quale i poteri pubblici (unici dotati di legittimità democratica) hanno il diritto – dovere di indirizzare l’economia al fine di assicurare la realizzazione di determinati obiettivi politici, considera l’UE un attore di politica economica autorizzato ad intervenire in un certo numero di settori e dotato di istituzioni e strumenti adeguati. Al contrario, secondo la Germania, all’interno della quale vige una forte concezione liberista del mercato, lo Stato ha un ruolo secondario, condivide il proprio potere con i governi federali (Lander), ed una parte degli obiettivi pubblici è delegata all’autoregolamentazione – attraverso partner sociali, federazioni industriali o istanze pubbliche indipendenti –, l’UE deve essere prima di tutto un attore di disciplina e controllo, seppur dotato di un quadro di regole comuni economiche e monetarie (concorrenza, aiuti di Stato, stabilità fiscale, ecc); al di là dei fondi strutturali e dei programmi pluriennali, l’UE dovrebbe astenersi, tuttavia, da qualsiasi tipo di politica discrezionale.

Da qui si capisce l’insistenza tedesca nel voler affidare la gestione della politica monetaria alla BCE, organismo privo di controllo politico incaricato di sorvegliare sulla stabilità dei prezzi. Sulla base di queste considerazioni, Parigi e Berlino hanno optato per differenti modalità di salvataggio della zona euro. La Francia ha considerato prioritaria la creazione di una sorta di “fondo monetario europeo”, poiché ritenuto un efficace strumento di sostegno ai Paesi in difficoltà: questo è stato appunto uno dei maggiori elementi di frizione con la Germania, poco propensa, anche storicamente per via del suo peso economico e dei contributi alla Comunità, a manovre “solidali” verso i partner europei. Berlino, invece, ha posto sin da subito l’accento sulla necessità di migliorare i meccanismi di prevenzione delle difficoltà fiscali e di instaurare un sistema di sanzioni.

Conclusioni

Le posizioni franco-tedesche, tuttavia, al di là delle controversie iniziali, si sono dimostrate comunque compatibili e complementari: l’UEM – oggetto di futura riforma - potrà quindi prevedere sia mezzi di controllo e prevenzione di deficit eccessivi (operazioni a monte), che sanzioni più coerenti e un fondo monetario europeo (strumenti a posteriori), in grado di intervenire sulle politiche fiscali e di rafforzare la credibilità della zona euro. D’altronde solo un compromesso tra le due avrebbe potuto garantire passi avanti significativi sulla via di una soluzione condivisa della crisi finanziaria.

A testimonianza della rinnovata volontà di collaborazione, si inserisce la proposta tedesca, dello scorso giugno, di consultare in primis Francia e Polonia in merito ai recenti negoziati con la Russia per la creazione di un tavolo russo-europeo di “cooperazione sulla sicurezza”, un progetto già oggetto di discussioni in seno all’UE ed accantonato negli ultimi anni.

La crisi dell’UEM e la bassa popolarità del governo tedesco – dall’elezione della Merkel - hanno costretto Berlino a riconsiderare le sue priorità: se la futura UE avesse costretto la Germania a “sovvenzionare” gli altri membri, le uniche possibili soluzioni erano premere per una ristrutturazione comunitaria, al fine di proteggere il governo tedesco dalle instabilità economiche degli altri Paesi, e cercare un partner addizionale. Ed ecco che le risorse energetiche russe, che contribuiscono a soddisfare il 40% il fabbisogno tedesco, si sono rivelate decisive; così come Mosca necessita di tecnologia (tedesca ed europea) per migliorare la propria economia e non dipendere esclusivamente dall’esportazione di materie prime.

Il fatto che la Germania abbia presentato l’iniziativa russo-tedesca, esito dell’incontro Merkel – Medvedev del 4-5 giugno, a Francia e Polonia per prime per, successivamente, essere sottoposta all’approvazione degli altri partner europei, dimostra una certa comprensione degli interessi geopolitici coinvolti, oltre che una convergenza strategica circa gli obiettivi di politica estera dell’UE. Per Parigi, d’altronde, ogni mossa solitaria di Berlino verso Mosca sarebbe stata interpretata come un tentativo di relegare il governo francese ad un ruolo di secondo piano, con l’unica conseguenza di minare ulteriormente il rapporto tra i due Paesi; Varsavia, dal canto suo, avrebbe denunciato il suo rinnovato isolamento tra due potenti e storici “rivali”. Il coinvolgimento franco-polacco da parte della Germania si è dunque mostrato un mezzo – efficace – di rassicurazione.

L’entente franco-tedesca, nonostante le differenze economiche strutturali, la crisi dell’euro e le nuove sfide internazionali a cui l’UE è chiamata a rispondere garantendo il più possibile l’unità dei 27, sembra dunque, per il momento, essere al sicuro. In circa 60 anni di percorso comunitario l’asse Parigi-Berlino si è mostrato sempre in grado di affrontare crisi cicliche e superare di volta in volta diffidenze reciproche; l’UE è una creazione in continua evoluzione, sotto il piano economico e non solo, e ancora ben lungi dal riuscire a parlare con un’unica voce in ambito internazionale, ma nulla lascia presagire che, ancora una volta, il comprovato rapporto tra Francia e Germania non possa continuare a svolgere il suo ruolo di cerniera tra diverse visioni o rappresentare il punto di partenza per ulteriori contributi all’acquis comunitario.